Der französische Baukonzern Vinci will sich stärker an der Modernisierung deutscher Autobahnen beteiligen. Das Unternehmen, das in Frankreich Tausende Kilometer mautpflichtige Fernstraßen betreibt, sieht in Deutschland neue Geschäftsmöglichkeiten. Konzernchef Pierre Anjolras signalisierte vor dem Investitionsgipfel der Bundesregierung am 20. Oktober in Berlin Interesse an weiteren Projekten in öffentlich-privater Partnerschaft (ÖPP). Für die Bundesregierung kommt die Bereitschaft zur rechten Zeit. Sie sucht nach Wegen, den wachsenden Sanierungsbedarf bei Autobahnen und Brücken zu finanzieren, ohne ausschließlich auf den Bundeshaushalt angewiesen zu sein.

Beim Investitionsgipfel warb Bundeskanzler Friedrich Merz (CDU) vor rund 200 Unternehmensvertretern und Investoren für den Wirtschaftsstandort Deutschland. Die Bundesregierung will privates Kapital stärker für Infrastrukturprojekte mobilisieren. Im Koalitionsvertrag ist eine verstärkte Nutzung solcher Finanzierungsmöglichkeiten ausdrücklich vorgesehen. Damit könnte ein Modell wieder an Bedeutung gewinnen, das beim deutschen Autobahnbau lange umstritten war.

Vinci betreibt bereits deutsche Autobahnen

Ein Neuling ist Vinci auf dem deutschen Markt nicht. Der französische Konzern ist über seine Tochter Vinci Highways bereits an mehreren Autobahnprojekten beteiligt. Dazu gehören Abschnitte der A4 in Thüringen, der A5 in Baden-Württemberg, der A7 in Niedersachsen und der A9 in Thüringen. Hinzu kommt ein Teil der Bundesstraße 247. Insgesamt ist Vinci an Projekten mit einer Streckenlänge von rund 234 Kilometern beteiligt.

Die privaten Betreiber übernehmen dabei je nach Vertrag die Finanzierung, den Ausbau, die Erhaltung und den Betrieb der jeweiligen Straßenabschnitte. Im Gegenzug erhalten sie über einen langfristig vereinbarten Zeitraum Zahlungen. Bei manchen älteren Verträgen hängt die Vergütung teilweise vom mautpflichtigen Schwerverkehr ab, bei anderen wird die Verfügbarkeit der Straße honoriert.

Gerade diese langfristigen Verträge machen das Geschäft für Unternehmen wie Vinci interessant. Der Konzern investiert zunächst erhebliche Summen und erhält dafür über viele Jahre vertraglich geregelte Einnahmen. Der Staat wiederum kann größere Bau- und Sanierungsvorhaben verwirklichen, ohne sämtliche Ausgaben bereits während der Bauphase unmittelbar aus dem Haushalt finanzieren zu müssen.

Nach Angaben des Unternehmens hat Vinci bereits mehr als eine Milliarde Euro in das deutsche Autobahnnetz investiert. Deutschland ist nach Frankreich inzwischen der zweitwichtigste Markt des Konzerns. Das Autobahngeschäft macht allerdings nur einen Teil seiner Aktivitäten aus. Vinci ist hierzulande auch beim Bau von Stromnetzen, Energieanlagen und digitaler Infrastruktur tätig.

Für eine Ausweitung des Engagements benötigt das Unternehmen entsprechende Ausschreibungen des Bundes. Eine konkrete neue Vereinbarung über weitere Autobahnstrecken wurde beim Investitionsgipfel nicht bekanntgegeben.

Die Autobahn GmbH soll erstmals Kredite aufnehmen dürfen

Die politischen Voraussetzungen für neue ÖPP-Projekte könnten sich jedoch verändern. Anfang Oktober beschloss das Bundeskabinett einen Gesetzentwurf, der die Finanzierung der Autobahn GmbH grundlegend neu ordnen soll.

Die bundeseigene Gesellschaft ist bislang bei ihren Investitionen weitgehend von den jährlichen Haushaltsentscheidungen abhängig. Künftig soll sie in begrenztem Umfang selbst Kredite am Kapitalmarkt aufnehmen können. Dafür soll ihr ab 2028 ein Teil der Einnahmen aus der Lkw-Maut direkt zufließen. Die Kreditaufnahme wäre bereits ab 2027 möglich, sofern Bundestag und Bundesrat die gesetzlichen Voraussetzungen schaffen.

Der Infrastrukturanteil der Lkw-Maut beträgt derzeit rund 4,5 Milliarden Euro jährlich. Die künftigen Einnahmen sollen der Autobahn GmbH als Grundlage für die Bedienung ihrer Kredite dienen. Die Bundesregierung verspricht sich davon eine verlässlichere Finanzierung über einzelne Haushaltsjahre hinaus.

Verkehrsminister Steffen Bilger (CDU) spricht von einem Drei-Säulen-Modell aus Haushaltsmitteln, Nutzerfinanzierung und privatem Kapital. Damit sollen nicht nur zusätzliche Straßenprojekte ermöglicht, sondern auch bereits geplante Vorhaben schneller umgesetzt werden.

Die Kreditfähigkeit der Autobahn GmbH ist allerdings nicht mit einer öffentlich-privaten Partnerschaft gleichzusetzen. Bei einer Kreditfinanzierung nimmt die bundeseigene Gesellschaft selbst Geld auf und bleibt für das Projekt verantwortlich. Bei einer ÖPP übernimmt dagegen ein privater Vertragspartner mehrere Aufgaben, häufig von der Planung und Finanzierung bis zum Betrieb und zur Instandhaltung.

Die Bundesregierung will künftig beide Möglichkeiten stärker nutzen. Das Eigentum an den Bundesautobahnen soll dabei vollständig beim Bund bleiben. Eine Privatisierung der Autobahn GmbH ist nicht vorgesehen.

Frankreich setzt seit Jahrzehnten auf private Autobahnbetreiber

Als Vorbild für eine stärkere Beteiligung privater Unternehmen gilt häufig Frankreich. Dort ist es seit Jahrzehnten üblich, Autobahnen im Rahmen langfristiger Konzessionsverträge von privaten Unternehmen betreiben zu lassen. Vinci ist mit rund 4400 Kilometern der größte Autobahnbetreiber des Landes.

Die Konzessionsgesellschaften finanzieren Investitionen, erhalten die Fahrbahnen und übernehmen den laufenden Betrieb. Dafür dürfen sie auf den entsprechenden Strecken Maut erheben. Anders als in Deutschland zahlen in Frankreich auch Autofahrer auf zahlreichen Autobahnen eine streckenabhängige Gebühr.

Das Modell bietet den Betreibern langfristig kalkulierbare Einnahmen. Gleichzeitig schafft es einen wirtschaftlichen Anreiz, die Straßen in einem guten Zustand zu halten und notwendige Arbeiten möglichst effizient auszuführen. Vinci verweist darauf, dass größere Modernisierungsvorhaben durch die Bündelung von Planung, Bau und Betrieb schneller umgesetzt werden können.

Allerdings ist das französische System keineswegs unumstritten. Die regelmäßig steigenden Mautgebühren stoßen in der Bevölkerung auf Kritik. Zudem wird seit Jahren darüber diskutiert, ob die privaten Betreiber mit ihren Konzessionen zu hohe Gewinne erzielen und ob der Staat bei der Vergabe der langfristigen Verträge ausreichend günstige Bedingungen ausgehandelt hat.

Ein unmittelbarer Vergleich mit Deutschland ist deshalb schwierig. Hierzulande gibt es keine allgemeine Pkw-Maut für Autobahnen. Die Vergütung privater Betreiber muss daher anders organisiert werden. Auch die Vertragsgestaltung und die Verteilung wirtschaftlicher Risiken unterscheiden sich vom französischen Konzessionsmodell.

Rechnungshöfe warnen vor zu hohen Kosten

In Deutschland haben öffentlich-private Partnerschaften im Autobahnbau bereits eine wechselvolle Geschichte. Eine erste größere Welle begann in den 2000er-Jahren. Damals sollten private Unternehmen unter anderem Autobahnabschnitte verbreitern und anschließend über längere Zeit betreiben.

Die Erwartungen waren hoch. ÖPP sollte Projekte beschleunigen, Baukosten begrenzen und durch die langfristige Verantwortung eines einzigen Auftragnehmers wirtschaftliche Vorteile bringen. Der Bundesrechnungshof stellte die Wirtschaftlichkeit mehrerer Vorhaben jedoch infrage. Auch die Landesrechnungshöfe äußerten Kritik an der Berechnung und Bewertung der Kosten.

Ein wesentlicher Streitpunkt war der Vergleich mit der herkömmlichen öffentlichen Beschaffung. Ob ein privater Betreiber tatsächlich günstiger arbeitet als der Staat, hängt von zahlreichen Annahmen ab: Baukosten, Finanzierung, Instandhaltung, Verkehrsaufkommen und der Bewertung möglicher Risiken.

Private Unternehmen können Projekte häufig effizient organisieren und bestimmte Bau- und Betriebsrisiken übernehmen. Dafür verlangen sie eine Vergütung, die auch ihre Finanzierungskosten und eine angemessene Rendite abdeckt. Da der Staat in der Regel günstiger Kredite aufnehmen kann als ein privates Konsortium, ist eine Finanzierung durch Investoren nicht automatisch wirtschaftlicher.

Die Rechnungshöfe lehnen ÖPP deshalb nicht grundsätzlich ab. Sie verlangen jedoch, dass die Wirtschaftlichkeit für jedes Vorhaben nachvollziehbar und transparent nachgewiesen wird. Entscheidend ist die Gesamtbelastung über die gesamte Vertragslaufzeit, nicht allein die Höhe der anfänglichen Bauausgaben.

Hinzu kommt ein haushaltspolitisches Problem. Auch wenn ein privater Partner die Baukosten zunächst finanziert, muss der Staat die vereinbarte Vergütung später bezahlen. Die finanziellen Verpflichtungen verschwinden also nicht, sondern werden teilweise über Jahrzehnte verteilt. Damit können künftige Haushalte erheblich belastet werden.

Für die Bundesregierung ist diese Erfahrung von Bedeutung, wenn sie ÖPP wieder stärker einsetzen möchte. Eine langfristige Finanzierung kann dringend benötigte Investitionen ermöglichen. Sie ersetzt jedoch keine belastbare Prüfung, ob die gewählte Vertragsform gegenüber einem öffentlich finanzierten Projekt tatsächlich Vorteile bietet.

Eine neue Rolle für privates Kapital

Der Investitionsbedarf im deutschen Autobahnnetz ist erheblich. Besonders bei Brücken, Tunneln und älteren Fahrbahnen stehen umfangreiche Sanierungen an. Gleichzeitig müssen laufende Bauvorhaben abgeschlossen und stark belastete Strecken modernisiert werden. Die Finanzierung über einzelne Haushaltsjahre erschwert dabei die langfristige Planung.

Private Unternehmen können vor allem dort Vorteile bieten, wo größere Streckenabschnitte zusammenhängend modernisiert werden sollen. Statt einzelne Bauaufträge nacheinander zu vergeben, lassen sich Planung, Finanzierung, Bau und anschließende Erhaltung vertraglich bündeln. Der private Partner trägt dann über einen längeren Zeitraum Verantwortung für die vereinbarte Qualität.

Ob dadurch tatsächlich schneller gebaut wird, hängt allerdings auch von Faktoren ab, die sich durch ÖPP kaum verändern lassen. Planungs- und Genehmigungsverfahren, Umweltauflagen, fehlende Fachkräfte und Kapazitätsengpässe der Bauwirtschaft bestehen unabhängig davon, wer ein Projekt finanziert.

Für Vinci eröffnet die neue politische Ausrichtung dennoch die Aussicht auf zusätzliche Aufträge. Der Konzern verfügt über Erfahrungen mit langfristigen Infrastrukturverträgen und ist bereits im deutschen Autobahnnetz vertreten. Mit der geplanten Kreditfähigkeit der Autobahn GmbH und der stärkeren Einbindung privaten Kapitals könnten sich die Rahmenbedingungen für weitere Projekte verbessern.

Ob daraus eine tatsächliche Renaissance der öffentlich-privaten Partnerschaften entsteht, wird sich erst an den kommenden Ausschreibungen zeigen. Entscheidend dürfte weniger die grundsätzliche Bereitschaft privater Investoren sein als die Frage, zu welchen Bedingungen der Bund ihre Leistungen einkauft. Denn die Modernisierung der Autobahnen wird auch mit privatem Kapital letztlich von den Nutzern und Steuerzahlern finanziert.